Schuldpositie: schuld

De investeringen van de waterschappen zorgen ervoor dat hun infrastructuur weer jaren mee kan. Burgers en bedrijven betalen daarvoor niet in één keer via hun belastingen, maar gespreid gedurende de periode dat zij het profijt hebben van die investeringen. De waterschappen financieren hun investeringen als het ware voor hun belastingplichtigen voor. Dit doen ze door leningen af te sluiten, waarvan de kosten die daarmee samenhangen jaarlijks, samen met de andere kosten die nodig zijn voor beheer, onderhoud en bediening van de infrastructuur, onderdeel zijn van de exploitatiekosten. Omdat waterschappen veel investeren, lenen ze ook relatief veel. Een gangbaar kengetal dat inzicht geeft in de omvang van de schuld van een organisatie is de netto-schuldquote. Dit kengetal drukt de verhouding uit tussen de omvang van de schuld en de inkomsten en geeft een beeld van de capaciteit die een organisatie heeft om schuld te kunnen dragen. Voor waterschappen geeft de verhouding tussen de netto-schuld en de belastingopbrengsten dit goed weer, omdat deze opbrengsten verreweg de grootste inkomstenbron zijn. Als we naar de periode 2009-2022 kijken steeg de schuldquote van de sector als geheel tot en met 2014 en kent deze daarna een dalende tendens. In 2022 bedroeg de schuldquote 249%. Ook bij de meeste individuele waterschappen is de afgelopen jaren sprake van een dalende trend.

Zoals al eerder is geschetst, is het hebben van schuld inherent aan de wijze waarop de waterschappen met de bekostiging van hun investeringen omgaan. Omdat het om grote bedragen gaat, is het belangrijk om de risico’s die in potentie aan schuld kleven in beeld te brengen, te beheersen en waar nodig financieel af te dekken. Van de wijze waarop de waterschappen hiermee omgaan, kan het volgende beeld worden geschetst:

• Uiteraard moet een afgesloten lening in de toekomst worden afgelost. Daarom brengen de waterschappen als eerste in beeld welk effect hun investeringen op hun schuld hebben. Het landelijke beeld is dat de infrastructuur van de waterschappen de laatste jaren niet voor een groter aandeel met schuld is belast.
• Als tweede geldt dat schuld tot gevolg kan hebben dat aflossingen en rentelasten een steeds groter aandeel van de begroting gaan uitmaken, met als gevolg dat de begroting minder beïnvloedbare ruimte bevat. Dan heeft een bestuur minder mogelijkheden om een ander of nieuw beleid te gaan voeren. Zoals we later in deze rapportage zullen zien, is de beïnvloedbare ruimte van de waterschapsbegrotingen in vergelijking met 2009 groter geworden. De schuld heeft er derhalve niet toe geleid dat de beïnvloedbare ruimte in de begrotingen is afgenomen.
• Als de rente stijgt, bestaat de kans dat de waterschappen met hogere kosten worden geconfronteerd. Dit wordt het renterisico genoemd. Door het effect van een fictieve renteverhoging te berekenen, kan de omvang van dit potentiële risico in beeld worden gebracht. De marktrente is op het moment van schrijven hoger dan de rente van de leningen die de waterschappen in portefeuille hebben, waardoor er bij herfinancieren een renterisico is. Veel waterschappen hebben, gegeven de lage rentestand, in de afgelopen jaren hun leningenportefeuille geherstructureerd om toekomstige renterisico’s zoveel mogelijk te beperken. Hierbij hebben zij veel leningen omgezet in langlopende leningen met een veel langere rentevaste periode. Omdat de rente gestegen is, is het renterisico een aspect dat de waterschappen goed monitoren.

Dat de schuldpositie een belangrijk aandachtspunt voor de waterschappen is, blijkt onder andere uit het feit dat bij meer dan de helft van de 21 waterschappen intern een (veelal bestuurlijke) uitspraak is gedaan over de maximale omvang van de leningen, Hierop wordt door de betreffende waterschapsbesturen ook actief gestuurd.

EMU-saldo

Samen met het Rijk, de provincies en gemeenten zijn de waterschappen verantwoordelijk voor gezonde overheidsfinanciën van ons land. Een belangrijke indicator die hierbij wordt gehanteerd is het EMU-saldo. Het EMU-saldo geeft aan of een land of een organisatie in een bepaald jaar meer of minder uitgeeft dan het ontvangt. Ten behoeve van gezonde overheidsfinanciën maken het Rijk en de decentrale overheden op grond van de Wet houdbare overheidsfinanciën afspraken over de ruimte die de provincies, gemeenten en waterschappen hebben in het EMU-saldo wat Nederland op grond van afspraken in de Europese Unie moet nastreven. De waterschappen hebben een bepaalde ruimte in het Nederlandse EMU-saldo nodig om de investeringen te kunnen doen die nodig zijn voor een goede taakuitoefening. In de periode 2010-2022 was dat steeds het geval: het daadwerkelijke EMU-saldo van de waterschappen lag boven of op de ruimte die zij in het Nederlandse EMU-saldo hadden.

Als de uitgaven in een bepaald jaar groter zijn dan de inkomsten, is er in dat jaar sprake van een EMU-tekort en groeit in de regel de schuld. Omdat het EMU-saldo nagenoeg overeenkomt met de toename of afname van de schuld in enig jaar, is het een nuttige indicator om in beeld te brengen. Ten behoeve van de overleggen over het EMU-saldo met het kabinet is het van belang dat de Unie een goed beeld heeft van de ruimte die de waterschappen in het Nederlandse EMU-saldo nodig hebben. Deze benodigde ruimte kan op basis van ramingen uit begrotingen en meerjarenramingen in beeld worden gebracht. Aandachtspunt hierbij is wel dat de realisatie van het EMU-saldo van de waterschappen veelal achterblijft bij de raming daarvan.

Zoals de volgende tabel laat zien, bedroeg het verschil tussen de raming en realisatie van het EMU-saldo in 2022 €322 miljoen. De onderdelen van het EMU-saldo met de grootste afwijkingen waren het ‘saldo van de exploitatierekening’, de investeringsuitgaven en investeringsbijdragen van derden (waaronder subsidies).

2.3 Tabel

Risico’s en weerstandsvermogen

Waterschappen zijn zo goed mogelijk voorbereid op mogelijke calamiteiten bij de uitvoering van hun taken en in hun bedrijfsvoering (zie ook de dashboardpagina over crisisbeheersing). De kans op calamiteiten kan zo klein mogelijk worden gemaakt door beheersmaatregelen te treffen, maar er is altijd een zeker risico dat zich toch een calamiteit voordoet. Als risico’s afdoende financieel zijn afgedekt, is er financieel gezien geen groot probleem als zich een calamiteit voordoet. Maar als dat niet zo is, bestaat er een kans dat een calamiteit het financiële beeld verstoort en dat burgers en bedrijven daar iets van merken omdat het waterschap de belastingen moet verhogen om weer financieel in balans te komen.

Waterschappen dekken risico’s in financiële zin in eerste instantie af met verzekeringen, met (financiële) voorzieningen en met de post ‘onvoorzien’ in de begroting. Voor het overblijvende deel bepaalt een waterschap op basis van een risico-inventarisatie wat de niet via verzekeringen, voorzieningen en onvoorzien afgedekte financiële gevolgen zijn als zich een calamiteit voordoet; dit worden wel de ‘financiële restrisico’s’ genoemd. Vervolgens wordt een bedrag bepaald dat vrijgemaakt moet kunnen worden om het financiële effect van een calamiteit te beperken. Dit bedrag wordt de ‘weerstandscapaciteit’ genoemd. Meestal bestaat deze weerstandscapaciteit uit de door het bestuur van het waterschap vastgestelde minimale omvang van de algemene reserve(s) of een deel daarvan.

Het weerstandsvermogen is een veel gebruikte indicator die aangeeft of een organisatie in staat is financiële tegenvallers op te vangen zonder dat dit zijn financiële positie ernstig aantast. Het weerstandsvermogen wordt bepaald door de weerstandscapaciteit te delen door de financiële restrisico’s. Als het weerstandsvermogen de waarde 1 heeft, zijn restrisico’s en de financiële dekking daarvan in balans. Bij een waarde onder 1 loopt het waterschap het risico dat een calamiteit leidt tot verstoring van zijn financiële positie. Bij een waarde boven de 1 kunnen er voldoende middelen worden vrijgemaakt om de gevolgen van een calamiteit zonder grote financiële consequenties financieel af te wikkelen. Eind 2022 was het weerstandsvermogen van de waterschappen gemiddeld 2,4; ruim boven de 1 dus. Hieruit kunnen we concluderen dat de waterschappen hun risico’s op dat moment gemiddeld afdoende hadden afgedekt.

Bij het hanteren van het weerstandsvermogen als vergelijkingsmaatstaf zijn de nodige kanttekeningen te maken. Ieder waterschap bepaalt namelijk zelf – en met eigen methodieken – welke risico’s er zijn, welke beheersingsmaatregelen worden genomen, hoe ‘financiële restrisico’s’ worden gekwantificeerd, wat de omvang van de weerstandscapaciteit moet zijn en welke bronnen voor de weerstandscapaciteit kunnen worden aangeboord. Voor al deze facetten zijn er geen wettelijke regels of normen en ook geen algemeen gangbare berekeningsmethodieken. Daarom moet met de nodige nuancering naar de volgende grafiek worden gekeken. Omdat niet alle waterschappen met de methodiek van het weerstandsvermogen werken, zijn ook niet alle waterschappen in de volgende figuur opgenomen. Dit wil niet zeggen dat de waterschappen die ontbreken hun risico’s niet afdoende hebben afgedekt.

Let op: de waterschappen die niet werken met de methodiek van het weerstandsvermogen ontbreken in deze grafiek.

Flexibiliteit in de begroting

Niet alle kosten van de waterschappen zijn even makkelijk te beïnvloeden. Als het aandeel van de beïnvloedbare kosten in de begroting hoog is, heeft een waterschap in principe meer mogelijkheden om tegenvallers binnen de begroting op te vangen in vergelijking met een begroting met een hoog aandeel vastliggende kosten. Ook keuzes zoals beleidswijzigingen, bezuinigingen en het verbeteren van de financiële positie zijn makkelijker te maken wanneer de begroting een laag aandeel ‘vaste kosten’ heeft.

Met name de afschrijvingen en de rentekosten, samen de ‘kapitaallasten’ genoemd, vormen bij waterschappen de kosten die op korte termijn moeilijk beïnvloedbaar zijn. Sinds 2009 blijkt het totaal aandeel van de kapitaallasten in de begrotingen min of meer gelijk te zijn gebleven, en daarmee ook de beïnvloedbare ruimte in de begrotingen. In deze periode was er sprake van een daling van het aandeel van de rentekosten en een stijging van het aandeel van de afschrijvingen.

In deze paragraaf wordt inzicht gegeven in de kostenopbouw van de waterschappen. De totale netto-exploitatiekosten van de waterschappen bedroegen in 2022 €3,2 miljard. Landelijk gezien geldt dat de kosten voor het exploiteren van installaties voor de zuivering van rioolwater het grootste aandeel van de kosten vormen (39%), gevolgd door die van activiteiten in watersystemen (28%). Sinds 2011 neemt het aandeel in de kosten van de aanleg en het beheer van waterkeringen toe. In 2010 was dit nog 5% en in 2022 is het 13%. Dit komt vooral doordat de waterschappen in 2011 zijn gaan deelnemen aan de financiering van het Hoogwaterbeschermingsprogramma. Tot 2011 werd dit programma alleen door het Rijk gefinancierd.

4.1 Kosten naar beleidstaken 2010

4.2 Kosten naar beleidstaken 2022

Perceptiekosten

Het opleggen en innen van de waterschapsbelastingen kost geld. Die kosten worden ‘perceptiekosten’ genoemd. Hieronder vallen bijvoorbeeld de kosten van het inwinnen van de gegevens die nodig zijn om belastingaanslagen te kunnen samenstellen, het maken en versturen van aanslagbiljetten en het nemen van invorderingsmaatregelen als aanslagen niet op tijd worden betaald. De perceptiekosten worden uitgedrukt in een percentage van de opgelegde belastingopbrengst. Al gedurende een groot aantal jaren intensiveren de waterschappen op het gebed van de belastingheffing de samenwerking met elkaar en met de gemeenten. Dit heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan de daling van het aandeel van de perceptiekosten. In de periode 2007-2022 zijn de perceptiekosten gedaald van 6,4% naar 3,4%. Inmiddels is het aandeel van de perceptiekosten in de belastingopbrengst ruim 45% lager dan in 2007.

Het is goed hierbij aan te geven dat verbetering van de efficiency niet de enige reden voor het intensiveren van de samenwerking op het gebied van belastingen is. Ook het verbeteren van de dienstverlening en het verminderen van personele kwetsbaarheid en liggen hieraan ten grondslag.

Samenwerking met gemeenten

Samenwerking belastingheffing en -invordering

Als gevolg van de intensievere samenwerking met elkaar en met de gemeenten hebben 18 van de 21 waterschappen de uitvoering van hun belastingtaken ondergebracht in een regionaal samenwerkingsverband. Soms is dit een organisatie van een waterschap met één of meer gemeenten, maar vaak is dit een organisatie waarin enkele waterschappen de krachten hebben gebundeld en waarbij in de afgelopen jaren gemeenten zijn aangehaakt. De overige drie waterschappen zijn tot de conclusie gekomen dat het toetreden tot een samenwerkingsverband in hun gevallen niet leidt tot verlaging van de kosten, verhoging van de kwaliteit en verlaging van de kwetsbaarheid.

De volgende tabel brengt in beeld hoe het aantal gemeenten waarmee de waterschappen en hun belastingkantoren samenwerken zich ontwikkelt. Voor een goed begrip van de cijfers is het van belang te weten dat er in ons land ook samenwerkingsverbanden zijn waaraan alleen gemeenten deelnemen, waardoor het niet voor alle gemeenten interessant is aan te haken bij (de samenwerkingsverbanden van) de waterschappen.

5.2 Tabel samenwerkingsverbanden

Verwerking van elektronische facturen

Onder andere met als doel om hun dienstverlening naar inwoners en bedrijven te verbeteren zijn de waterschappen volop bezig met de digitale transformatie. Een voorbeeld daarvan is dat zij bedrijven de gelegenheid geven om elektronische facturen aan te leveren, in plaats van facturen die per post of e-mail worden verstuurd. Met elektronische facturen kan een enorme verbeteringsslag worden doorgevoerd, omdat dit mogelijkheden biedt om de factuurafhandeling foutloos en zonder menselijke tussenkomst te laten plaatsvinden.

Uit de volgende figuur blijkt dat het aandeel van de elektronische facturen in het totaal aantal door de waterschappen ontvangen facturen is toegenomen. In 2021 bedroeg dit aandeel 22,5% in 2022 maakten de elektronische facturen 29,0% van het totaal aantal facturen uit.

Betaaltermijn van facturen

De wettelijke termijn waarbinnen ontvangen facturen moeten worden betaald is 30 dagen, tenzij partijen onderling een andere termijn hebben afgesproken. Een van de maatregelen die veel waterschappen aan het begin van de Coronacrisis, in 2020, hebben genomen om het bedrijfsleven te ondersteunen is het verlagen van de betaaltermijn. Veel waterschappen hanteren die verkorte termijn nog steeds. De gemiddelde betaaltermijn in 2022 lag met 16,6 iets lager dan in 2021, toen de termijn 17,0 dagen bedroeg. De volgende figuur laat de gemiddelde betaaltermijn bij de individuele waterschappen zien.